ย้อนยุค ‘เปรม-อานันท์-ทักษิณ’ แก้ ‘วิกฤตน้ำมัน’ สงคราม ‘ตะวันออกกลาง’ อย่างไร

วิกฤตการณ์พลังงานถือเป็นหนึ่งในบททดสอบที่รุนแรงและท้าทายที่สุดสำหรับรัฐบาลไทยในทุกยุคสมัย เพราะโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจของประเทศไทยนั้นพึ่งพิงการนำเข้าพลังงานจากต่างประเทศ โดยเฉพาะน้ำมันดิบซึ่งเป็นเส้นเลือดใหญ่ของทั้งภาคการขนส่ง อุตสาหกรรม และเกษตรกรรม

ตลอดประวัติศาสตร์ที่ผ่านมาจะเห็นได้ว่า ทุกความเคลื่อนไหวทางภูมิรัฐศาสตร์ในอ่าวเปอร์เซียหรือตะวันออกกลางส่งผลกระทบโดยตรงต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของไทย โดยเฉพาะเรื่องน้ำมันเป็นอย่างมาก เป็นสิ่งที่ทดสอบภาวะผู้นำของนายกรัฐมนตรีไทยในแต่ละวิกฤตการณ์

ยุค "ป๋าเปรม" จากวิกฤต สู่ศักราชใหม่แห่ง "โชติช่วงชัชวาล"

ในช่วงปลายทศวรรษ 2510 ถึงต้นทศวรรษ 2520 ประเทศไทยและโลกต้องเผชิญกับ "วิกฤตการณ์น้ำมันครั้งที่สอง" ซึ่งมีจุดเริ่มต้นจากการปฏิวัติอิหร่านในปี 2522

การโค่นล้มระบอบของ พระเจ้าชาห์ โมฮัมหมัด เรซา ปาห์ลาวี ทำให้การส่งออกน้ำมันดิบจากอิหร่านซึ่งเป็นผู้ผลิตรายใหญ่ของโลกต้องหยุดชะงักลง ส่งผลให้ราคาน้ำมันในตลาดโลกพุ่งสูงขึ้นกว่าเท่าตัวในเวลาอันสั้น กระทบต่อต้นทุนการผลิตและค่าครองชีพทั่วโลกอย่างรุนแรง

ประเทศไทยในขณะนั้นพึ่งพิงน้ำมันนำเข้าในระดับสูงมาก โดยเกือบทั้งหมดต้องนำเข้าจากต่างประเทศภายใต้การนำของ พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ รัฐบาลต้องเผชิญกับแรงกดดันทางการเมืองอย่างหนักจากภาวะเงินเฟ้อและของแพง 

จนเกิดภาพจำทางวัฒนธรรมผ่านเพลงลูกทุ่งชื่อดัง "น้ำมันแพง" ของ สรวง สันติ ที่มีเนื้อร้องสะท้อนความยากลำบากว่า "น้ำมันแพง แฟนก็ทิ้ง... คุยกับแฟนต้องดับไฟ"

มาตรการในยุคนั้นเน้นไปที่การ "ประหยัดจนต้องดับไฟ" มีการกำหนดเวลาเปิด-ปิดไฟถนน การดับไฟฟ้าในช่วงหัวค่ำเพื่อลดการใช้เชื้อเพลิงผลิตกระแสไฟฟ้า และจำกัดเวลาขายน้ำมันของสถานีบริการ ซึ่งสร้างความลำบากให้แก่ประชาชนจนกลายเป็นหนึ่งในปัจจัยที่กดดันให้พลเอกเกรียงศักดิ์ต้องตัดสินใจลาออกในปี 2523

เมื่อ พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ ก้าวขึ้นสู่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในปี 2523 รัฐบาลตัดสินใจเปลี่ยนแนวทางจากการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าด้วยการประหยัดเพียงอย่างเดียว มาเป็นการ ปรับโครงสร้างพลังงาน ของชาติอย่างถาวร 

แทนที่จะมุ่งเน้นเพียงการบริหารจัดการราคาน้ำมันดิบที่ไทยไม่มีอำนาจควบคุม รัฐบาล พล.อ.เปรม กลับเลือกที่จะผลักดันโครงการที่สร้างความมั่นคงทางพลังงานจากภายในประเทศ นั่นคือการนำ "ก๊าซธรรมชาติจากอ่าวไทย" ขึ้นมาใช้

ยุทธศาสตร์นี้ถูกผนวกเข้ากับ แผนพัฒนาชายฝั่งทะเลตะวันออก (Eastern Seaboard Development Program - ESDP) ซึ่งเป็นโปรเจกต์ยักษ์ใหญ่ที่ต้องการเปลี่ยนโฉมประเทศไทยให้กลายเป็นประเทศอุตสาหกรรม 

คำว่า "โชติช่วงชัชวาล" ไม่ใช่เพียงวลีที่ใช้ในการโฆษณาชวนเชื่อ แต่เป็นวาทกรรมที่พลเอกเปรมใช้ในพิธีเปิดวาล์วรับก๊าซธรรมชาติเพื่อสร้างความเชื่อมั่นให้กับสังคมไทย 

สังคมในขณะนั้นรู้สึกถึงความหวังว่าไทยกำลังจะหลุดพ้นจาก "หล่ม" ของการพึ่งพิงน้ำมันดิบจากต่างประเทศ และก้าวสู่ศักราชใหม่ของการพึ่งพาตนเองได้

ยุค "อานันท์" ทลายกำแพงผูกขาด สู่ เสรีนิยมทางพลังงาน

ล่วงเข้าสู่ปี 2533-2534 สถานการณ์โลกตึงเครียดอีกครั้งเมื่อเกิด "สงครามอ่าวเปอร์เซีย" จากการที่อิรักบุกยึดคูเวต 

ราคาน้ำมันดิบในตลาดโลกพุ่งทะยานจาก 18.9 ดอลลาร์ต่อบาร์เรล เป็น 31 ดอลลาร์ต่อบาร์เรลภายในระยะเวลาเพียงไม่กี่เดือน 

ในประเทศไทย ราคาน้ำมันเบนซินพุ่งจาก 8.45 บาท เป็น 11.05 บาทต่อลิตร (เพิ่มขึ้นประมาณ 31%) และดีเซลปรับจาก 6.10 บาท เป็น 8.40 บาทต่อลิตร

รัฐบาล อานันท์ ปันยารชุน ซึ่งก้าวเข้ามาบริหารประเทศภายใต้บริบททางการเมืองที่ต้องการความโปร่งใสและการปฏิรูปเศรษฐกิจแบบขนานใหญ่ ได้มองเห็นจุดอ่อนของโครงสร้างพลังงานไทยในขณะนั้นว่ามีการ "บิดเบือนราคา" อย่างรุนแรงจากการที่รัฐเข้าไปควบคุมทุกขั้นตอน 

ปรัชญาการทำงานของนายอานันท์ คือ การเชื่อมั่นในกลไกตลาดและการแข่งขันที่เสรีเพื่อประโยชน์สูงสุดของผู้บริโภค

รัฐบาลอานันท์ได้ทำการตัดสินใจที่ "กล้าหาญ" ในเชิงนโยบายด้วยการประกาศ "ลอยตัวราคาน้ำมันทุกชนิด" นี่คือการสิ้นสุดยุคที่รัฐบาลต้องคอยประกาศปรับราคาน้ำมันทุกครั้งที่ตลาดโลกเปลี่ยนแปลง และเปลี่ยนมาใช้กลไกราคาตลาดเป็นตัวกำหนดแทน 

นโยบายนี้ไม่ได้มาเดี่ยวๆ แต่มาพร้อมกับการ ลดภาษีนำเข้าน้ำมันดิบและผลิตภัณฑ์น้ำมัน เพื่อทำลายอำนาจการผูกขาดของบริษัทน้ำมันยักษ์ใหญ่ บางรายที่ครองตลาดมานาน

นอกจากนี้ เพื่อรองรับการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและสร้างความมั่นคงทางซัพพลายเชน รัฐบาลอานันท์ยังได้อนุมัติให้มีการก่อสร้างโรงกลั่นน้ำมันเพิ่มขึ้นพร้อมกันหลายแห่ง

การเพิ่มจำนวนโรงกลั่นและการเปิดเสรีทำให้เกิดการแข่งขันอย่างแท้จริง ไม่เพียงแต่ในระดับราคาส่งแต่รวมไปถึงธุรกิจค้าปลีกน้ำมันด้วย

ผลที่ตามมาจากการลอยตัวราคาน้ำมันในยุคอานันท์คือการ "ยกระดับ" การบริการในปั๊มน้ำมันอย่างที่ไม่เคยมีมาก่อน เมื่อราคาใกล้เคียงกัน บริษัทน้ำมันต้องหันมาแข่งกันที่ความสะอาดของห้องน้ำ การมีร้านสะดวกซื้อ การให้บริการที่รวดเร็ว และการสะสมแต้ม 

ที่สำคัญที่สุดคือ เมื่อวิกฤตสงครามอ่าวคลี่คลายลง ราคาน้ำมันในประเทศก็ปรับตัวลดลงเองตามกลไกตลาดโลก โดยที่รัฐไม่ต้องเข้าไปแบกรับภาระงบประมาณเหมือนในอดีต

ยุค "ทักษิณ" อุดหนุนแบบสุดตัว

ในช่วงปี 2546-2548 สถานการณ์โลกกลับมาสู่สภาวะตึงเครียดอีกครั้งจากการที่ สหรัฐอเมริกาบุกอิรัก ซึ่งส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อราคาน้ำมันดิบในตลาดโลก 

ในช่วงเวลานี้ ประเทศไทยอยู่ภายใต้การบริหารของ ทักษิณ ชินวัตร ซึ่งมีนโยบายเศรษฐกิจที่เน้นการกระตุ้นการบริโภคภายในประเทศและการลดภาระให้แก่ประชาชนระดับฐานราก

รัฐบาลทักษิณเผชิญกับโจทย์ที่ว่า หากปล่อยให้ราคาน้ำมันพุ่งสูงตามตลาดโลก จะส่งผลให้ต้นทุนค่าขนส่งและราคาผลิตผลทางการเกษตรพุ่งสูงขึ้น จนอาจทำให้เศรษฐกิจที่กำลังฟื้นตัวจากวิกฤตต้มยำกุ้งต้องหยุดชะงัก

เพื่อรับมือกับวิกฤตนี้ รัฐบาลทักษิณได้เลือกใช้เครื่องมือที่เรียกว่า "กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง" เข้าไปแทรกแซงราคาแบบเต็มกำลัง รัฐบาลประกาศตรึงราคาน้ำมันดีเซลไว้ที่   14.59 บาทต่อลิตร เป็นระยะเวลานานกว่า 1 ปี เพื่อเป็นการช่วยลดค่าครองชีพให้ประชาชนอย่างเบ็ดเสร็จ 

การอุดหนุนนี้สร้างความพึงพอใจอย่างมหาศาลให้แก่ประชาชน โดยเฉพาะกลุ่มเกษตรกรและผู้ประกอบการขนส่ง เพราะพวกเขาสามารถคาดการณ์ต้นทุนได้และไม่ต้องเผชิญกับความผันผวนของราคาน้ำมันรายวัน 

เศรษฐกิจไทยในช่วงปี 2546-2547 เติบโตอย่างแข็งแกร่ง GDP ขยายตัว และความยากจนลดลง อย่างมีนัยสำคัญ

อย่างไรก็ตาม "ราคาที่ถูก" ในตอนนั้น มีค่าใช้จ่ายที่ต้องจ่ายในภายหลัง การตรึงราคาดีเซลในขณะที่ราคาน้ำมันดิบโลกพุ่งสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ทำให้รัฐบาลต้องนำเงินจาก กองทุนน้ำมันฯ ออกมาชดเชยส่วนต่างให้แก่โรงกลั่นและผู้นำเข้าวันละหลายร้อยล้านบาท 

เมื่อสถานการณ์สงครามอิรักยืดเยื้อ ภาระหนี้ของกองทุนน้ำมันฯ ก็พอกพูนขึ้นเรื่อยๆ จนถึงขั้นวิกฤต

รัฐบาลทักษิณใช้เงินอุดหนุนราคาเชื้อเพลิงไปหลายหมื่นล้านบาท ซึ่งในขณะนั้นถือเป็นตัวเลขการติดลบของกองทุนน้ำมันฯ ที่สูงที่สุดในประวัติศาสตร์ไทย

เมื่อพิจารณาย้อนกลับไป ประวัติศาสตร์การเมืองไทยที่ผ่านมา สามารถสรุปโมเดลการจัดการวิกฤตพลังงานของไทยได้เป็น 3 รูปแบบหลักๆ ซึ่งแต่ละรูปแบบมีข้อดี ข้อเสีย และมรดกทางนโยบายที่ทิ้งไว้ให้คนรุ่นหลังแตกต่างกัน

โมเดลเชิงยุทธศาสตร์ ยุค พล.อ.เปรม เป็นการมองข้ามช็อตจากการเป็น "ผู้ซื้อ" ไปสู่การเป็น "ผู้สร้าง" ความมั่นคงทางพลังงานด้วยตัวเอง ข้อดีคือเป็นการแก้ปัญหาที่รากเหง้าอย่างถาวร แต่ ข้อเสีย คือ ต้องใช้เวลานานและงบประมาณมหาศาลในการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน

โมเดลเสรีนิยม ยุคอานันท์ เป็นการยอมรับความจริงของตลาดและใช้การแข่งขันเป็นตัวขับเคลื่อนประสิทธิภาพ ข้อดี คือ รัฐไม่ต้องแบกภาระงบประมาณและประชาชนได้รับบริการที่ดีขึ้น แต่ ข้อเสีย คือ รัฐจะสูญเสียอำนาจในการปกป้องกลุ่มเปราะบาง หากราคาโลกพุ่งสูงขึ้นอย่างฉับพลัน

โมเดลแทรกแซงราคา ยุคทักษิณ เป็นการใช้กลไกของรัฐเข้าปะทะกับความผันผวนของโลกโดยตรงเพื่อบรรเทาทุกข์ของประชาชน ข้อดีคือเห็นผลทันทีและสร้างความนิยมทางการเมืองได้สูง แต่ ข้อเสีย คือ สร้างพฤติกรรมการใช้พลังงานที่ฟุ่มเฟือย และทิ้งภาระหนี้สินให้แก่คนรุ่นหลังต้องมาตามใช้คืน

ประวัติศาสตร์การเมืองเรื่องน้ำมันของไทยบอกเราว่า ความมั่นคงทางพลังงานไม่ได้หมายถึงการมีน้ำมันราคาถูกตลอดเวลา แต่หมายถึงการมี "ระบบ" ที่ยืดหยุ่นและสามารถรับแรงกระแทกจากความผันผวนของโลกได้ ซึ่งการพึ่งพาเพียงกลไกการอุดหนุนราคาเพียงอย่างเดียวนั้น เป็นเพียง "ยาแก้ปวด" ที่บรรเทาอาการได้ชั่วคราว แต่ไม่ได้รักษาโรค

ทางออกที่ยั่งยืนซึ่ง นักวิชาการ-เทคโนแครต เสนอมาโดยตลอด คือ การเปลี่ยนจากการอุดหนุนแบบทั่วหน้า มาเป็นการช่วยเหลือเฉพาะกลุ่มที่เดือดร้อนจริงๆ และการลงทุนในพลังงานทางเลือกอื่นๆ เพื่อลดสัดส่วนการนำเข้าน้ำมันดิบลง 

เช่นเดียวกับที่ ยุค พล.อ.เปรม ได้เคยสร้างปรากฏการณ์ "โชติช่วงชัชวาล" ไว้ด้วยก๊าซธรรมชาติ ถึงเวลาแล้วที่ประเทศไทยอาจต้องการ "ศักราชใหม่แห่งพลังงาน" ที่โชติช่วงยิ่งกว่าเดิม ผ่านเทคโนโลยีพลังงานสะอาดและการบริหารจัดการที่ชาญฉลาด เพื่อไม่ให้เราต้องกลับไปติดอยู่ในวงจร "น้ำมันแพง-กองทุนเจ๊ง-หนี้ท่วม" ต่อไปในอนาคต

อ้างอิง

posttoday / nation / thairath / thailand / buuir / thaipublica / thaipublica / theactive / thansettakij /