ตำนาน 'มือกฎหมาย' จากยุค 'คณะราษฎร' ถึงยุค 'ระบอบสีน้ำเงิน'

ล่าสุดเมื่อโผ ครม.อนุทิน 2 ไร้ชื่อ บวรศักดิ์ อุวรรณโณ นั่งตำแหน่งรองนายกรัฐมนตรี ที่ดูเรื่องกฎหมาย กลับมีชื่อ ปกรณ์ นิลประพันธ์ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เตรียมเข้ารับตำแหน่ง รองนายกรัฐมนตรี ที่ดูเรื่องกฎหมายใน ครม.อนุทิน 2 แทน

ภาพสะท้อนการเมืองไทย ตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 เป็นต้นมา พบว่ามี "ฟันเฟือง" สำคัญ ที่ทำงานอย่างเงียบเชียบ แต่ทรงพลังอยู่หลังม่าน ตึกไทยคู่ฟ้า และ รัฐสภา นั่นคือกลุ่มบุคคลที่ประวัติศาสตร์ ขนานนามว่า "มือกฎหมายรัฐบาล" บุคคลเหล่านี้ไม่ใช่เพียงนักกฎหมายที่ทำหน้าที่ร่างตัวบทตามคำสั่ง 

แต่พวกเขาคือผู้มีฐานะเป็น "สถาปนิกทางโครงสร้าง" ผู้มีบทบาทในการออกแบบกติกา สร้างความชอบธรรม และบ่อยครั้งคือผู้ที่ใช้ชั้นเชิงทางนิติศาสตร์เพื่อคลี่คลายทางตัน หรือสร้าง "ทางออก" ให้กับผู้ถืออำนาจในแต่ละยุคสมัย

บทบาทของมือกฎหมายไทยมีพัฒนาการที่น่าสนใจ และสะท้อนถึงแก่นแท้ของรัฐไทยในแต่ละช่วงเวลา ตั้งแต่ยุคแห่งความทะเยอทะยานในการสถาปนานิติรัฐของ คณะราษฎร สู่ยุค การรังสรรค์อุดมการณ์ พ่อขุนอุปถัมภ์ เพื่อรองรับอำนาจเบ็ดเสร็จ 

มาจนถึงยุคปัจจุบันที่กฎหมายกลายเป็น "เครื่องมือทางเทคนิค" ที่มีความสลับซับซ้อน จนถูกเรียกขานว่าเป็น "อภินิหารทางกฎหมาย" 

การทำความเข้าใจบทบาทของบุคคลเหล่านี้ จึงไม่ใช่เพียงการไล่เรียงประวัติบุคคล แต่คือการ ถอดรหัสพันธุกรรมทางการเมืองไทย ผ่านตัวบทกฎหมายและกลไกการบริหารราชการแผ่นดิน

'ปรีดี พนมยงค์' วางรากฐานนิติรัฐ ยุค 'คณะราษฎร'

ในรุ่งอรุณของระบอบประชาธิปไตย มือกฎหมายไม่ได้ทำหน้าที่เพียงแค่รักษาอำนาจ แต่มีฐานะเป็น "ผู้ก่อตั้ง" และ "ผู้รื้อถอน" โครงสร้างอำนาจเก่าเพื่อ สถาปนาระเบียบใหม่ โดยมี 'ปรีดี พนมยงค์' หรือ 'หลวงประดิษฐ์มนูธรรม' คือบุคคลที่เป็นหัวใจสำคัญในฐานะ "มันสมอง" ของคณะราษฎร 

ปรีดี ก้าวเข้าสู่เส้นทางการเมืองด้วยภูมิหลังที่เป็น นักกฎหมายระดับดุษฎีบัณฑิต จากมหาวิทยาลัยปารีส ประเทศฝรั่งเศส ซึ่งได้รับอิทธิพลอย่างสูงจากแนวคิดกฎหมายมหาชนแบบเสรีนิยมและสังคมนิยมประชาธิปไตย ที่กำลังเบ่งบานในยุโรปขณะนั้น

บทบาทการเป็นมือกฎหมายของปรีดี เริ่มต้นอย่างเป็นทางการเมื่อเดินทางกลับประเทศไทย และเข้ารับราชการในกระทรวงยุติธรรม ก่อนจะย้ายไปดำรงตำแหน่งสำคัญ ที่เป็นจุดเริ่มต้นของการเป็น "ช่างเทคนิคทางกฎหมาย" ของรัฐ นั่นคือตำแหน่ง เลขานุการกรมร่างกฎหมาย (พ.ศ. 2470) และเป็นอาจารย์สอนกฎหมายปกครองในโรงเรียนกฎหมาย 

ตำแหน่งนี้เองที่ทำให้ปรีดีมีความเชี่ยวชาญในการร่างกฎหมายระดับโครงสร้าง และเป็นโอกาสในการรวบรวมมิตรสหายที่มีอุดมการณ์เดียวกันเพื่อก่อตั้งคณะราษฎร

วันที่ 24 มิถุนายน 2475 ปรีดี คือ กำลังหลักในการร่าง "คำประกาศคณะราษฎร" และ ร่าง "พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475" ซึ่งถือเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทย 

ในการร่างกฎหมายฉบับนี้ ปรีดีใช้ชั้นเชิงทางกฎหมายมหาชน โดยกำหนดให้มี "คณะกรรมการราษฎร" ทำหน้าที่บริหารงาน ซึ่งปรีดีอธิบายว่าเป็น "บุคคลกลุ่มหนึ่งที่มอบหมายมาให้ทำหน้าที่บริหารเป็นกรรมการของราษฎร"

สิ่งที่น่าสนใจคือการที่ ปรีดี ให้คุณค่าต่อ "หลัก 6 ประการ" ของคณะราษฎร (เอกราช, ความปลอดภัย, เศรษฐกิจ, สิทธิเสมอภาค, เสรีภาพ, และการศึกษา) ให้มีสถานะเป็น "ปฏิญญาแห่งกฎหมายรัฐธรรมนูญ" ซึ่งมีผลบังคับเสมอด้วยบทบัญญัติว่าด้วยสิทธิเสรีภาพของประชาชน 

นี่คือบทบาทของมือกฎหมายในฐานะ "นักอุดมการณ์" ที่ใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการยกระดับคุณภาพชีวิตของราษฎร

ความเป็นมือกฎหมายของปรีดี ไม่ได้ถูกจำกัดอยู่เพียงการร่างรัฐธรรมนูญ ภายหลังจากที่ดำรงตำแหน่ง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ และ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังท ในรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม (พ.ศ.2481-2484) ได้ใช้ความเชี่ยวชาญทางกฎหมายระหว่างประเทศในการต่อสู้เพื่อ "เอกราชทางศาล" และ "เอกราชทางเศรษฐกิจ" 

ปรีดี ใช้ยุทธวิธีบอกเลิกสนธิสัญญาที่ไม่เสมอภาคกับต่างประเทศ และยื่นร่างสนธิสัญญาฉบับใหม่ โดยอาศัยหลักดุลยภาพแห่งอำนาจ จนสามารถยกเลิกสิทธิสภาพนอกอาณาเขตได้สำเร็จ ทำให้ไทยมีอำนาจอธิปไตยทางศาลอย่างสมบูรณ์เป็นครั้งแรก

ช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 ปรีดี ดำรงตำแหน่ง ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ (พ.ศ. 2484-2488)  เมื่อสงครามฯ สิ้นสุดลง ได้ร่วมกับผู้เชี่ยวชาญในการตีความกฎหมายระหว่างประเทศ เพื่อทำให้ฝ่ายสัมพันธมิตรรับรองว่าประเทศไทยไม่ตกเป็นฝ่ายแพ้สงครามร่วมกับญี่ปุ่น

'หลวงวิจิตรวาทการ' รังสรรค์ระบบ ‘พ่อขุนอุปถัมภ์’ ยุคสฤษดิ์

เมื่อการเมืองไทยเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ยุคเผด็จการทหารเต็มรูปแบบ ในสมัย จอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ (พ.ศ. 2501-2506) บทบาทของมือกฎหมายได้เปลี่ยนจาก "ผู้สร้างประชาธิปไตย" ไปสู่การเป็น "ผู้สร้างความชอบธรรมให้อำนาจเด็ดขาด"

บุคคลที่เป็นกุนซือและมันสมองสำคัญของรัฐบาลในยุคนี้คือ พลตรี หลวงวิจิตรวาทการ

หลวงวิจิตรวาทการ ไม่ได้เป็นเพียงนักกฎหมาย แต่ท่านเป็น "พหูสูต" ที่มีความเชี่ยวชาญทั้งด้านประวัติศาสตร์ วรรณคดี และการเมือง เคยทำงานใกล้ชิดกับจอมพล ป. พิบูลสงคราม ในตำแหน่ง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ และ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง มาก่อน

เมื่อจอมพลสฤษดิ์ก้าวขึ้นสู่อำนาจ หลวงวิจิตรฯ ได้รับความไว้วางใจให้ดำรงตำแหน่ง ปลัดบัญชาการสำนักนายกรัฐมนตรี (พ.ศ. 2502-2505) ซึ่งถือเป็นตำแหน่ง "มือกฎหมายและมือกุนซือ" ที่ทรงพลังที่สุดในทำเนียบรัฐบาลขณะนั้น

มรดกทางกฎหมายในยุคนี้ คือ การร่าง "มาตรา 17" ใน ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502บทบัญญัตินี้ให้อำนาจเด็ดขาดแก่นายกรัฐมนตรี ในการสั่งการใดๆ เพื่อระงับหรือปราบปรามการกระทำที่บ่อนทำลายความมั่นคงของราชอาณาจักร โดยให้ถือว่าคำสั่งนั้นเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย 

นี่คือความเหนือชั้นของมือกฎหมายที่สามารถ "แช่แข็ง" กระบวนการยุติธรรมปกติ แล้วแทนที่ด้วยอำนาจสั่งการของผู้นำเพียงคนเดียว โดยยังอ้างความชอบธรรมในนามของกฎหมายได้

หลวงวิจิตรฯ ไม่ได้มองมาตรา 17 เป็นเพียงเครื่องมือปราบปราม แต่ท่านใช้พื้นฐานความเป็นนักประวัติศาสตร์ในการสร้างอุดมการณ์ "ระบบพ่อขุนอุปถัมภ์แบบเผด็จการ" 

เพื่อรองรับการใช้อำนาจนี้ ท่านอธิบายว่าผู้นำคือ "พ่อขุน"ที่ชื่อว่าประเทศไท ที่ปกครองลูกด้วยความเมตตา แต่เด็ดขาด และกฎหมายคือเครื่องมือที่ใช้รักษาความสงบเรียบร้อย

แนวคิดนี้ทำให้การประหารชีวิตผู้ที่ถูกกล่าวหาว่าเป็นคอมมิวนิสต์หรือผู้วางเพลิงกลายเป็นสิ่งที่สังคมในยุคนั้นยอมรับได้ในนามของ "ความสงบเรียบร้อย"

นอกจากงานกฎหมายมหาชนแล้ว หลวงวิจิตรฯ ยังใช้ตำแหน่ง อธิบดีกรมศิลปากร และ เลขาธิการราชบัณฑิตยสถาน ในการวางรากฐาน "ชาตินิยมทางวัฒนธรรม" เป็นผู้นำเสนอแนวคิดเรื่องการเปลี่ยนชื่อประเทศจาก "สยาม" เป็น "ไทย" เพื่อเน้นย้ำถึงความเป็นปึกแผ่นของชนชาติไทย 

บทบาทหลวงวิจิตรฯ ในยุคสฤษดิ์จึงเป็นการบูรณาการระหว่าง "กฎหมาย-ประวัติศาสตร์-ความมั่นคง" เข้าด้วยกัน เพื่อสร้างฐานอำนาจที่มั่นคงให้แก่จอมพลสฤษดิ์และกลุ่มข้าราชการทหาร ซึ่งส่งผลต่อเนื่องมาถึงยุคของ "3 จอมพล" (ถนอม-ประภาส-ณรงค์) ที่ยังคงใช้มรดกทางกฎหมาย รักษาอำนาจจนถึง พ.ศ. 2516 แม้ว่า หลวงวิจิตรฯ จะถึงแก่อนิจกรรม พ.ศ. 2505

'มีชัย ฤชุพันธุ์' กับศิลปะแห่ง ‘นิติศาสตร์เทคนิค’ ในยุคเปลี่ยนผ่าน

หลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 และการรัฐประหาร พ.ศ. 2519 การเมืองไทยก้าวเข้าสู่ยุคของ "ประชาธิปไตยครึ่งใบ" ที่ฝ่ายทหารและฝ่ายการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งต้องพยายามหาจุดประนีประนอมกัน มือกฎหมายที่โดดเด่นและกลายเป็นสัญลักษณ์ของยุคสมัยนี้คือ มีชัย ฤชุพันธุ์

มีชัย เริ่มมีบทบาทสำคัญในฐานะ เลขานุการกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่วางโครงสร้างให้ฝ่ายบริหารมีความมั่นคงสูง ในขณะที่ยังคงมีสภาผู้แทนราษฎร 

หลังจากนั้นได้ดำรงตำแหน่ง รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ติดต่อกันยาวนานถึง 12 ปี (พ.ศ. 2523-2535) ภายใต้รัฐบาลของนายกรัฐมนตรีถึง 4 คน โดยเฉพาะในรัฐบาล พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ 

ในยุคนี้มีชัยคือ "นายด่านทางกฎหมาย" ที่ทำหน้าที่ตรวจสอบทุกมติคณะรัฐมนตรีและทุกร่างกฎหมายที่จะเข้าสู่การพิจารณา

สไตล์การทำงานของมีชัยคือการใช้ "เทคนิคทางกฎหมาย" เพื่อแก้ไขความขัดแย้งเชิงโครงสร้าง ข้อมูลจากงานวิจัย ระบุว่า มีชัยใช้เทคนิคในการไม่แยกข้าราชการประจำออกจากข้าราชการการเมืองในบางช่วง เพื่อให้ข้าราชการประจำสามารถเป็นฐานอำนาจให้แก่รัฐบาลได้

นอกจากนี้ยังมีความเชี่ยวชาญในการ ร่างบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ เพื่อให้เกิดการเปลี่ยนผ่านอำนาจอย่างเป็นลำดับขั้นตอน โดยไม่ให้เกิดการปะทะกันรุนแรงระหว่างขั้วอำนาจเก่าและใหม่

ในยุค พล.อ.สุจินดา คราประยูร (พ.ศ. 2535) มีชัยดำรงตำแหน่ง รองนายกรัฐมนตรี และเมื่อเกิดวิกฤตการณ์พฤษภาทมิฬ 2535 จน พล.อ.สุจินดา ต้องลาออก มีชัยได้รับหน้าที่เป็น รักษาการนายกรัฐมนตรี ในช่วงสั้นๆ (24 พฤษภาคม - 10 มิถุนายน 2535) เพื่อประคับประคองช่วงเปลี่ยนผ่าน

หลังจากนั้นยังได้รับความไว้วางใจให้ดำรงตำแหน่ง ประธานวุฒิสภา และ ประธานรัฐสภา ซึ่งท่านมีบทบาทในการผลักดันให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2534 เพื่อจัดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) อันเป็นจุดเริ่มต้นของรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540

ชื่อของ มีชัย กลับมามีบทบาทสูงสูดอีกครั้ง หลังการรัฐประหาร พ.ศ. 2557 ได้รับแต่งตั้งเป็น ประธานกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) เพื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 ที่ถูกขนานนามว่าเป็น "ฉบับปราบโกง" 

ฉายา "ซีอีโอ สนช." ที่สื่อมวลชนตั้งให้ ในการคุมเกมทางนิติบัญญัติ สามารถนำกฎหมายที่รัฐบาลต้องการเข้าสู่ที่ประชุมได้อย่างแม่นยำและใช้ความเด็ดขาดในการควบคุมการประชุม 

การทำงานของมีชัยในยุคหลัง เน้นไปที่การสร้างกลไกตรวจสอบนักการเมืองและการวางรากฐานยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ซึ่งถูกวิจารณ์ว่าเป็น "อภินิหารทางรัฐธรรมนูญ" ที่จำกัดอำนาจของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งในอนาคต

'วิษณุ เครืองาม' ฉายา ‘เนติบริกร’ รับใช้ 10 นายกฯ

หากจะพูดถึงมือกฎหมายที่ "ครบเครื่อง" และมีชั่วโมงบินสูงที่สุดในปัจจุบัน คงไม่มีใครเกินชื่อของ วิษณุ เครืองาม บุคคลผู้ได้รับฉายาจากสื่อมวลชนว่า "เนติบริกร" และได้รับการยกย่องจากนักกฎหมายรุ่นพี่อย่าง มีชัย ว่าเป็น "นักกฎหมายระดับราชสีห์"

วิษณุ เริ่มต้นเส้นทางข้าราชการด้วยความก้าวหน้าอย่างรวดเร็ว ดำรงตำแหน่ง เลขาธิการคณะรัฐมนตรี (พ.ศ. 2536-2545) ซึ่งเป็นข้าราชการระดับซี 11 ตั้งแต่อายุเพียง 42 ปี 

ตำแหน่งนี้คือจุดยุทธศาสตร์ที่สำคัญที่สุดในฝ่ายบริหาร เพราะ เลขาธิการ ครม. คือผู้ที่ต้องอ่านและกลั่นกรองทุกเอกสารที่จะเข้าสู่ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี วิษณุ เล่าถึงเคล็ดวิชาในยุคนั้นว่า โต๊ะทำงานเต็มไปด้วยโพสต์อิทหลากสีเพื่อแยกแยะความเห็นทางกฎหมาย บางเรื่องต้องทำลายทิ้งทันที บางเรื่องต้องลบออกจากระบบ เพื่อรักษาความลับและชั้นเชิงของรัฐบาล

ในสมัยรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร วิษณุ ขยับขึ้นมาเป็นนักการเมืองเต็มตัว ในตำแหน่ง รองนายกรัฐมนตรี ฝ่ายกฎหมาย (พ.ศ. 2545-2549) มีบทบาทในการวางระเบียบบริหารราชการแผ่นดินในยุคที่เน้นการบูรณาการแบบ "CEO" 

หลังจากเว้นวรรคไปช่วงหนึ่ง กลับมาดำรงตำแหน่ง รองนายกรัฐมนตรี อีกครั้งในรัฐบาล พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา ยาวนานเกือบ 10 ปี (พ.ศ. 2557-2566) โดยทำหน้าที่เป็นเครื่องจักรสำคัญในการขับเคลื่อนกฎหมายของ คสช. และ รัฐบาลพลังประชารัฐ

วาทกรรมที่กลายเป็นสัญลักษณ์ประจำตัวคือ "อภินิหารทางกฎหมาย" ภายหลังที่ใช้เพื่ออธิบาย กรณีการเรียกเก็บภาษีหุ้นชินคอร์ป ของทักษิณ ชินวัตร ในปี 2560 โดยชี้ช่องว่า แม้กรมสรรพากรจะเคยเห็นว่าเก็บไม่ได้ แต่รัฐบาลสามารถใช้ "ช่องทางทางกฎหมายที่ล่อแหลม แต่เป็นไปได้" เพื่อเรียกเก็บภาษีมูลค่ากว่า 1.7 หมื่นล้านบาท 

การทำงานของวิษณุ สะท้อนถึงความเป็นนักกฎหมายที่เชื่อในอำนาจของการตีความ ซึ่งมักจะหา "ทางออก" ให้กับรัฐบาลได้เสมอในยามที่มีข้อสงสัยทางกฎหมาย ที่ยืดหยุ่นไปตามสถานการณ์ทางการเมือง

'บวรศักดิ์ อุวรรณโณ' ภารกิจ ‘สถาปนิกกฎหมายมหาชน’

บุคคลที่เป็นเสมือน "คู่แฝดทางวิชาการ" ของ วิษณุ คือ บวรศักดิ์ อุวรรณโณ

บวรศักดิ์ มีชื่อเสียงโดดเด่นจากการเป็นสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) ในปี 2540 ซึ่งได้รับการยกย่องว่าเป็นหนึ่งในผู้ออกแบบหลักการสำคัญในรัฐธรรมนูญฉบับที่ประชาชนมีส่วนร่วมมากที่สุด

ต่อมาดำรงตำแหน่ง เลขาธิการคณะรัฐมนตรี (พ.ศ. 2546-2549) ต่อจาก วิษณุ และเป็น เลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า

หลังการรัฐประหาร พ.ศ. 2557 บวรศักดิ์ ได้รับแต่งตั้งเป็น ประธานคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ในปี 2558 แม้ว่าร่างรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว (ฉบับ "เรือแป๊ะ") จะถูกสภาปฏิรูปแห่งชาติ ตีตก จนเกิดอมตะวาจาว่า "เขาอยากอยู่ยาว" แต่ยังคงได้รับความไว้วางใจให้ทำงานปฏิรูปในหลายคณะ 

ต่อมาได้หวนคืนสู่อำนาจฝ่ายบริหารเต็มตัวอีกครั้ง ในฐานะ รองนายกรัฐมนตรี ฝ่ายกฎหมาย ใน "ครม.อนุทิน 1" (พ.ศ. 2568) 

หากเราพิจารณาภาพรวมของ "มือกฎหมาย" ตั้งแต่ "ยุคคณะราษฎร" มาจนถึงปัจจุบัน เราจะเห็นร่องรอยขอวิวัฒนาการการเมืองไทยในแต่ละยุค ที่ปรับตัวตาม "ผู้มีอำนาจ" ในแต่ละช่วงเวลา ดังนั้นสิ่งที่น่ากังวล คือ การใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือ มากกว่าเคารพหลักนิติธรรม

ย่อมส่งผลต่อความเชื่อมั่นในกระบวนการยุติธรรมจากประชาชน แต่ในอีกมุม "นักการเมือง-ผู้มีอำนาจ" ยังคงมองว่า "มือกฎหมาย" เหล่านี้ "มีความจำเป็น-ขาดไม่ได้" โดยเฉพาะในปัจจุบันที่เป็นยุค "นิติสงคราม"

อ้างอิง

thaipublica / themomentum / the101 / thematter / the101 / kpi / tci / pridi / kpi / prachatai / thaipbs / pridi / kpi / matichon / kpi / prachatai / parliament /