ย้อนที่มา 6 สสร.-กรธ. ยกร่าง 'รธน.ไทย' เมื่อ 'ผู้ชนะ' คือ คนเขียน รธน.

หากเปรียบการเมืองไทยเป็นเกมกระดาน "รัฐธรรมนูญ" ก็คงไม่ต่างอะไรจาก กติกากลาง ที่ถูกเขียนใหม่และฉีกทิ้งซ้ำแล้วซ้ำเล่า 

ประวัติศาสตร์การเมืองที่ผ่านมา แสดงให้เห็นว่า ทุกครั้งที่มีการ "เปลี่ยนผ่านอำนาจ" กลไกสำคัญที่ถูกนำมาใช้เพื่อปรับปรุงหรือสร้างกติกาขึ้นมาใหม่ คือ "สภาร่างรัฐธรรมนูญ" (สสร.) หรือ "คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ" (กรธ.) ซึ่งเมื่อเจาะลึกเบื้องหลังแต่ละยุค จะพบ "เส้นทาง-กลยุทธ์" ของ "กลุ่มอำนาจ" ที่เข้ามาจัดวางอำนาจใหม่

'ควง อภัยวงศ์' ยุคบุกเบิก สสร. 

จุดเริ่มต้นของ สสร. คณะแรกในประวัติศาสตร์ไทย เกิดขึ้นหลังการรัฐประหาร พ.ศ. 2490 ซึ่งคณะทหารได้มอบหมายให้ ควง อภัยวงศ์ ขึ้นดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี 

ในปี พ.ศ. 2491 จึงมีการจัดตั้ง สสร. ชุดแรกขึ้น 40 คน โดยมี เจ้าพระยาศรีธรรมาธิเบศ เป็นประธานสภา

คณะผู้ร่างหลัก 9 คน นำโดยคนสำคัญอย่าง ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช และ พระยาศรีวิสารวาจา ได้ช่วยกันยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2492

แบ่งเป็น รัฐสภาเลือกมาจากสมาชิกวุฒิสภา หรือ สว. จำนวน 10 คน จากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือ สส. จำนวน 10 คน และจากผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็น สสร. 4 ประเภท คือ

1. ประเภททั่วไป ต้องมีคุณสมบัติเหมือนการสมัครรับเลือกตั้งเป็น สส.

2.ผู้ดำรงตำแหน่งหรือเคยดำรงตำแหน่งปลัดกระทรวง อธิบดี หรือเทียบเท่า

3. ผู้เคยดำรงตำแหน่งเป็น สส. เคยดำรงตำแหน่งใน “พฤฒสภา” (อดีต สว.) หรือเคยดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี

4. ผู้สำเร็จการศึกษาในระดับปริญญาตรีหรือเทียบเท่า ประเภทละ 5 คน

ทว่า ท่ามกลางบรรยากาศการเมืองที่ตึงเครียด ควง กลับถูกคณะนายทหารบีบบังคับให้ลาออกอย่างกะทันหัน ในเดือนเมษายน พ.ศ. 2491

ในที่สุดรัฐธรรมนูญฉบับ สสร. แรกนี้ก็มีอายุแสนสั้น ไม่ถึง 3 ปี ถูกฉีกทิ้งในการรัฐประหาร พ.ศ. 2494 โดย จอมพล ป. พิบูลสงคราม

ยุคยื้อเวลา สมัย 'จอมพล สฤษดิ์'

เมื่อก้าวเข้าสู่ยุค จอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ การร่างรัฐธรรมนูญได้กลายสภาพเป็น เครื่องมือยื้อเวลา ในการครองอำนาจอย่างเด่นชัด 

ภายหลังการยึดอำนาจ มีการประกาศใช้ธรรมนูญการปกครอง พ.ศ. 2502 ที่มีความยาวเพียง 20 มาตรา แต่มี "มาตรา 17" อันเลื่องชื่อที่ให้อำนาจเบ็ดเสร็จแก่นายกรัฐมนตรี 

จอมพล สฤษดิ์ ได้แต่งตั้ง สสร. ขึ้นมาถึง 240 คน ซึ่งเกือบทั้งหมดเป็นทหารและข้าราชการประจำ มี พล.อ.สุทธิ์ สุทธิสารรณกร เป็นประธาน 

หลัง พล.อ.สุทธิ์ ถึงแก่อสัญกรรม ทวี บุณยเกตุ อดีตนายกรัฐมนตรีผู้เคยดำรงตำแหน่งสั้นที่สุดในประวัติศาสตร์เพียง 17 วันใน ยุคคณะราษฎร ได้สวมหมวกประธาน สสร. ต่อแทน

สสร. ยุคนี้ทำหน้าที่ยกร่าง รัฐธรรมนูญลากยาวไปถึง 9 ปี 4 เดือน 23 วัน กว่าจะประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2511 นับเป็น สสร. ที่ทำงานมาราธอนที่สุด เพื่อยื้ออำนาจรัฐบาลทหารอยู่ยาว

'บรรหาร ศิลปอาชา' กับ รธน. แห่งความหวัง

ผลพวงจาก วิกฤตพฤษภาทมิฬ พ.ศ. 2535 กระแสสังคมเรียกร้องการปฏิรูปการเมืองอย่างรุนแรง จนนำไปสู่จุดเปลี่ยนสำคัญในยุคของ บรรหาร ศิลปอาชา ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี 

รัฐบาลของ บรรหาร ได้ผลักดันการแก้ไขรัฐธรรมนูญจน ก่อกำเนิด สสร. ปี พ.ศ. 2539 จำนวน 99 คน ซึ่งมาจากการคัดเลือกตัวแทนจังหวัดที่เลือกตั้งทางอ้อมรวม 76 จังหวัด และนักวิชาการผู้เชี่ยวชาญเสนอชื่ออีก 23 คน 

โมเดลนี้นับเป็น สสร. ที่มีความชอบธรรมและยึดโยงกับภาคประชาชนสูงที่สุด จนสามารถคลอดรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 หรือ "รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน" ที่ปฏิรูปโครงสร้างสถาบันการเมืองและวางรากฐานองค์กรตรวจสอบอิสระเป็นครั้งแรก

รธน. ของ คมช.

ภายหลังเหตุการณ์รัฐประหาร พ.ศ. 2549 พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรี 

เพื่อทดแทนรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ที่ถูกยกเลิกไป ได้มีการตั้ง "สมัชชาแห่งชาติ" ที่มาจากการแต่งตั้งของ คมช. 2,000 คน เพื่อคัดเลือกันเองมาเป็น สสร. ยกร่าง รธน. ฉบับปี 2550 จำนวน 100 คน 

โดยมี นรนิติ เศรษฐบุตร เป็นประธาน สสร. แม้กติกาใหม่นี้จะอ้างว่ามุ่งแก้ไขจุดอ่อนเพื่อลดการผูกขาดอำนาจรัฐ แต่ด้วยที่มาสืบเนื่องจากคณะรัฐประหาร ทำให้กระบวนการร่างถูกมองว่าขาดความยึดโยงกับประชาชนอย่างแท้จริง 

ทว่า รัฐธรรมนูญ 2550 นับเป็นฉบับแรก ที่ผ่านขั้นตอนการทำประชามติรับรองจากประชาชนทั่วประเทศ ก่อนประกาศใช้

ยุค คสช. และวาทะทองคำ "อยู่ยาว"

ในยุค พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เลือกที่จะปฏิเสธกลไก สสร. แล้วหันมาใช้กลไก "คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ" และ "คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ" (กรธ.) ที่แต่งตั้งขึ้นโดยตรง 

โดยในช่วงแรก คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ (กมธ.) ชุดปี 2557 จำนวน 36 คน มาจากการเสนอชื่อโดยองค์กรต่างๆ ภายใต้แม่น้ำ 5 สาย ได้แก่ สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) เสนอชื่อ 20 คน สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เสนอชื่อ 5 คน คณะรัฐมนตรี (ครม.) เสนอชื่อ 5 คน คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เสนอชื่อ 5 คนหัวหน้า คสช. แต่งตั้งประธานกรรมาธิการ คือ ศ.ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ

ความน่าสนใจอยู่ที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรก ที่นำโดย ศ.ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ถูก สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ลงมติคว่ำร่าง ในเดือนกันยายน 2558 

เหตุการณ์ครั้งนั้นส่งผลให้ ศ.ดร.บวรศักดิ์ ทิ้งคำพูดประวัติศาสตร์ไว้ว่า "เขาอยากอยู่ยาว"  เผยให้เห็นกลยุทธ์การยื้อเวลาเพื่อครองอำนาจต่อของ คสช. 

หลังจากร่างแรกถูกปัดตก คสช. ได้ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) แต่งตั้ง คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ชุดใหม่ ขึ้นมา 21 คนรายชื่อแกนนำ นำโดย มีชัย ฤชุพันธุ์ (ประธาน กรธ.) ร่วมด้วยอดีตสมาชิก คสช. และนักกฎหมายที่ คสช. ไว้วางใจ ทำการร่างรับธรรมนูญ

ต่อมาร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ผ่านการทำประชามติ และประกาศใช้เป็น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560

ยุค 'อนุทิน' กับ รธน.สีน้ำเงิน ?

สถานการณ์ล่วงเลยมาถึงเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2569 ภายใต้การนำของนายกรัฐมนตรี อนุทิน ชาญวีรกูล 

การได้มาซึ่ง สสร. อาจไม่ง่ายเพราะ ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยว่า รัฐสภาไม่อาจให้ประชาชนเลือก สสร. ได้โดยตรง

ต้องผ่านด่านการทำประชามติอีก 3 ครั้งคือ ครั้งที่ 1 ถามประชาชนว่า "สมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่" (สามารถทำพร้อมกับการทำประชามติครั้งที่ 2 ได้) ซึ่งทำไปแล้วพร้อมการเลือกตั้งที่ผ่านมา ครั้งที่ 2 ทำประชามติเพื่อเห็นชอบในเนื้อหาหรือร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมครั้งที่ 3 ทำประชามติครั้งสุดท้ายหลังจากร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จสมบูรณ์

พรรคภูมิใจไทย ได้ก้าวขึ้นมา คุมเกม ด้วยการเป็นพรรคแรกที่เสนอยื่นร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 เพื่อเปิดทางตั้ง สสร. 100 คน สสร. โมเดลนี้จะคัดเลือกโดยรัฐสภา ประกอบด้วยตัวแทนจาก 77 จังหวัด และผู้เชี่ยวชาญ 23 คน 

มีข้อห้ามสำคัญคือ ห้ามแก้ไขหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์ 

โดยมีเงื่อนไขสำคัญ คือ การต้องอาศัยเสียงเห็นชอบจากสมาชิกวุฒิสภา (สว.) อย่างน้อย 1 ใน 4 หรือ 50 คน เพื่อผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา ก่อนจะเข้าสู่โรดแมป "ทำประชามติ" ตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อคลอดกติกาฉบับใหม่ให้สำเร็จภายในปี พ.ศ. 2573

ในทาง 'ประวัติศาสตร์' ผู้ชนะคือคนเขียน 'ประวัติศาสตร์' แต่สำหรับ 'รัฐธรรมนูญ' ของไทย อาจกล่าวได้ว่า 'ผู้ชนะ' คือ คนเขียน รธน. ที่สะท้อน 'กลไกอำนาจ' ในยุค นั้นๆ

อ้างอิง

101pub / law.cmu / niti.ubru / kpi / kpi / kpi / parliamentmuseum / 101.world / thaisangthai / law.tu / soc / kpi / kpi / parliament / parliament / soc / thaipublica / bangkokbiznews / matichon /prachatai / matichon / bhumjaithai / themomentum /thaipbs / ILaw /