เมื่อรัฐลงมาแข่งกับเอกชน ใครควรเป็นกรรมการ? ถึงเวลาหรือยังที่ กขค. ต้องมีอำนาจตรวจสอบรัฐ

ประเทศไทยมีกฎหมายการแข่งขันทางการค้าเพื่อป้องกันไม่ให้เอกชนรายใหญ่ใช้อำนาจเหนือตลาดเอาเปรียบคู่แข่ง มีกติกาห้ามฮั้ว ห้ามกีดกัน ห้ามใช้อำนาจตลาดอย่างไม่เป็นธรรม และมีคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า หรือ กขค. ทำหน้าที่รักษาสนามแข่งขันแต่มีคำถามหนึ่งที่แทบไม่ถูกถามอย่างจริงจัง ถ้าคนที่ทำให้การแข่งขันไม่เป็นธรรมไม่ใช่เอกชน แต่เป็น ‘รัฐ’ เอง ใครจะกำกับรัฐ?

คำถามนี้อาจฟังดูรุนแรง เพราะเราคุ้นเคยกับความคิดว่ารัฐคือผู้กำกับกติกา ไม่ใช่ผู้ถูกกำกับ แต่เศรษฐกิจยุคใหม่ทำให้เส้นแบ่งระหว่าง ‘รัฐในฐานะผู้ใช้อำนาจ’ กับ ‘รัฐในฐานะผู้ประกอบกิจกรรมทางเศรษฐกิจ’ เลือนลงอย่างรวดเร็ว

รัฐมีรัฐวิสาหกิจ มีองค์การมหาชน มีกองทุน มีหน่วยงานที่ลงทุนในธุรกิจ มีหน่วยงานที่พัฒนาแพลตฟอร์ม มีโครงการสนับสนุนสินค้าเฉพาะกลุ่ม มีการให้เงินอุดหนุน มีการจัดซื้อจัดจ้าง และบางครั้งยังเป็นทั้งผู้กำหนดมาตรฐาน ผู้อนุญาต ผู้ให้ทุน และผู้เล่นในตลาดเดียวกัน

เมื่อเป็นเช่นนั้น ปัญหาการแข่งขันจึงไม่ได้มีเพียงคำถามว่า ‘เอกชนรายใหญ่รังแก SME หรือไม่’ แต่ต้องถามให้ไกลกว่านั้นว่า

รัฐสามารถสร้างความได้เปรียบให้ธุรกิจของรัฐเองหรือให้เอกชนบางรายจนคู่แข่งรายอื่นเสียเปรียบได้หรือไม่

ในระดับสากล คำตอบคือ ‘ได้’ และเป็นปัญหาที่ถูกศึกษาอย่างจริงจังมานานแล้ว

OECD ใช้หลักที่เรียกว่า Competitive Neutrality หรือ ‘ความเป็นกลางทางการแข่งขัน’ ซึ่งมีแก่นง่ายมาก คือ บริษัทหนึ่งไม่ควรได้เปรียบหรือเสียเปรียบในการแข่งขันเพียงเพราะว่าใครเป็นเจ้าของบริษัทนั้น ไม่ว่าจะเป็นรัฐหรือเอกชน (OECD)

หลักการนี้ไปไกลกว่าการ‘ห้ามรัฐวิสาหกิจผูกขาด’ เพราะ OECD มองว่าการบิดเบือนการแข่งขันจากรัฐเกิดได้หลายรูปแบบ ทั้งกฎระเบียบ การจัดซื้อจัดจ้าง เงินอุดหนุน สิทธิประโยชน์ทางภาษี ภารกิจบริการสาธารณะ ตลอดจนโครงสร้างกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจเอง (ONE MP)

นี่คือจุดที่ประเทศไทยควรถามตัวเองอย่างจริงจัง

เพราะกฎหมายการแข่งขันทางการค้าของไทยไม่ได้ออกแบบให้ ‘รัฐทั้งหมด’ อยู่ภายใต้ กขค. แบบตรงไปตรงมา และกฎหมายยังมีพื้นที่ยกเว้นสำหรับกิจกรรมบางประเภทของรัฐและรัฐวิสาหกิจ โดยเฉพาะกิจกรรมที่ดำเนินการตามกฎหมายหรือมติคณะรัฐมนตรีเพื่อประโยชน์สาธารณะ

ขณะที่สำนักงาน กขค. เองก็ยอมรับในเอกสารอธิบายประวัติกฎหมายว่า การยกเว้นรัฐวิสาหกิจภายใต้กฎหมายเดิมเคยสร้างความไม่เท่าเทียมกับภาคเอกชน และกฎหมายปี 2560 พยายามจำกัดขอบเขตการยกเว้นลง (Trade Competition Office)

ปัญหาจึงไม่ได้อยู่ที่ว่า ‘รัฐควรถูกห้ามทำธุรกิจหรือไม่’

รัฐมีเหตุผลมากมายที่อาจจำเป็นต้องลงมาอยู่ในตลาด ทั้งเรื่องสาธารณูปโภค ความมั่นคง โครงสร้างพื้นฐาน การแก้ Market Failure หรือการให้บริการที่ภาคเอกชนไม่ต้องการทำ

ลองสมมติสถานการณ์ง่ายๆ

รัฐตั้งองค์กรหนึ่งขึ้นมาเพื่อส่งเสริมนวัตกรรม องค์กรนี้มีเงินงบประมาณ สามารถลงทุนในบริษัทเอกชนได้ ต่อมารัฐให้องค์กรเดียวกันมีบทบาทในการรับรองหรือคัดเลือกธุรกิจที่จะได้รับสิทธิในการเข้าสู่ตลาดภาครัฐ

ต่อให้ทุกอย่างถูกต้องตามขั้นตอน ก็ยังมีคำถามเชิงการแข่งขันทันทีว่า ‘บริษัทที่องค์กรรัฐถือหุ้นอยู่มีโอกาสได้รับประโยชน์เหนือคู่แข่งหรือไม่’

หรือรัฐวิสาหกิจแห่งหนึ่งดำเนินธุรกิจแข่งขันกับเอกชน แต่สามารถเข้าถึงเงินทุนด้วยต้นทุนต่ำกว่า มีรัฐค้ำประกันโดยปริยาย ใช้ทรัพย์สินหรือโครงสร้างพื้นฐานที่รัฐสร้างไว้ และในเวลาเดียวกันยังได้รับสิทธิทางกฎหมายบางประการที่คู่แข่งไม่มี

แม้รัฐวิสาหกิจนั้นจะบริหารงานอย่างสุจริตทุกประการ สนามแข่งขันก็อาจไม่เท่ากันตั้งแต่เริ่มต้นแล้ว

ออสเตรเลียเผชิญปัญหานี้มานาน และพัฒนา Competitive Neutrality Policy เพื่อทำให้กิจการของรัฐที่แข่งขันกับเอกชนต้องแบกรับต้นทุนที่ใกล้เคียงกัน เช่น ภาษี ต้นทุนเงินทุน กฎเกณฑ์ และอัตราผลตอบแทนเชิงพาณิชย์ เพื่อไม่ให้ความเป็นเจ้าของโดยรัฐกลายเป็นข้อได้เปรียบในการแข่งขัน (ACCC)

แนวคิดจึงไม่ใช่ ‘ต่อต้านรัฐวิสาหกิจ’

แต่คือ ‘ถ้าจะลงสนามเดียวกันต้องเล่นภายใต้กติกาที่เป็นธรรม’

OECD ยกระดับเรื่องนี้ไปอีกขั้นด้วย Recommendation on Competitive Neutrality ซึ่งมีผลใช้อยู่ตั้งแต่ปี 2021 โดยเรียกร้องให้ประเทศสมาชิกและประเทศที่ยึดถือหลักการนี้สร้างกรอบกฎหมายที่‘เป็นกลาง’ต่อความเป็นเจ้าของ และหลีกเลี่ยงมาตรการของรัฐที่ให้ประโยชน์แก่กิจการบางรายโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร (OECD Legal Instruments)

สิ่งที่น่าสนใจยิ่งกว่าคือ OECD ไม่ได้จำกัดบทบาท competition authority ไว้เฉพาะการไล่จับบริษัทเอกชน แต่พูดตรงไปตรงมาถึงบทบาทในการตรวจสอบ Anti-Competitive State Actions ตั้งแต่กฎระเบียบ การจัดซื้อจัดจ้าง เงินอุดหนุน ไปจนถึงกิจกรรมของรัฐในตลาด (ONE MP)


นี่อาจเป็นบทสนทนาที่ประเทศไทยต้องเริ่ม ก่อนที่เราจะพูดถึงการเข้า OECD อย่างจริงจัง

เพราะหากเรายอมรับว่าการแข่งขันที่เป็นธรรมคือโครงสร้างพื้นฐานของระบบเศรษฐกิจ ก็ไม่มีเหตุผลว่าทำไม ‘อำนาจรัฐ’ จึงควรเป็นพื้นที่ปลอดการตรวจสอบด้านการแข่งขัน

แน่นอนว่า กขค. ไม่ควรมีอำนาจไป‘ยับยั้ง’ทุกนโยบายของรัฐบาล

นั่นจะเป็นการก้าวล่วงอำนาจฝ่ายบริหารและทำให้ Competition Authority กลายเป็นรัฐบาลซ้อนรัฐบาล

แต่มีความแตกต่างอย่างมากระหว่าง ‘การกำหนดนโยบายสาธารณะ’ กับ ‘การออกมาตรการที่บิดเบือนตลาดโดยไม่จำเป็น’

นี่จึงเป็นจุดที่ไทยอาจต้องออกแบบอำนาจใหม่ให้ กขค. อย่างละเอียด

ประการแรก กขค. ควรมีอำนาจทำ Competition Impact Assessment ต่อกฎหมาย กฎ ระเบียบ หรือโครงการของรัฐที่อาจส่งผลต่อโครงสร้างการแข่งขัน ไม่ต่างจากการทำ Regulatory Impact Assessment เพียงแต่ตั้งคำถามเพิ่มว่า กติกาฉบับนี้ทำให้ใครได้เปรียบ ใครเสียเปรียบ และจำกัดผู้เล่นใหม่หรือไม่

ประการที่สอง รัฐวิสาหกิจหรือองค์การของรัฐใดก็ตาม เมื่อดำเนิน ‘กิจกรรมเชิงพาณิชย์’ ที่มีเอกชนแข่งขันอยู่ ควรเข้าสู่หลัก Competitive Neutrality โดยอัตโนมัติ เว้นแต่รัฐจะพิสูจน์ได้ว่าการยกเว้นนั้นจำเป็นต่อภารกิจสาธารณะอย่างแท้จริง

ประการที่สาม ควรมีระบบตรวจสอบ State Aid หรือ Public Support ในมิติการแข่งขัน เงินอุดหนุน เงินกู้ดอกเบี้ยต่ำ การค้ำประกัน สิทธิพิเศษทางภาษี หรือทรัพย์สินรัฐที่ให้กิจการหนึ่งใช้ ล้วนสามารถเปลี่ยนโครงสร้างการแข่งขันได้

ประการที่สี่ การที่หน่วยงานรัฐทำหน้าที่หลายบทบาทพร้อมกัน เช่น เป็นทั้งผู้ให้ทุน ผู้ถือหุ้น ผู้กำหนดมาตรฐาน ผู้อนุมัติ และผู้คัดเลือกผู้รับประโยชน์ ควรถูกตรวจสอบในมิติ Conflict of Roles แม้จะยังไม่ถึงขั้น Conflict of Interest ในความหมายทางกฎหมาย

ประการสุดท้าย กขค. ควรมีสิทธิออก ‘ความเห็นผูกพันเชิงกระบวนการ’ ให้หน่วยงานของรัฐต้องตอบว่า หากไม่ปฏิบัติตามข้อเสนอเรื่องการแข่งขัน เหตุใดจึงจำเป็นต้องดำเนินนโยบายดังกล่าวอยู่ต่อ

ฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยอาจตั้งคำถามว่า การให้อำนาจ กขค. ตรวจสอบรัฐมากขึ้นจะทำให้การดำเนินนโยบายอุตสาหกรรมของประเทศติดขัดหรือไม่

นี่เป็นข้อกังวลที่มีเหตุผล เพราะ‘การแข่งขันไม่ใช่คุณค่าเพียงอย่างเดียวของรัฐ’ ประเทศอาจจำเป็นต้องรักษาความมั่นคง พัฒนาอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์ ดูแลประชาชนในพื้นที่ห่างไกล หรืออุดหนุนกิจการที่ตลาดไม่สามารถให้บริการได้

แต่หลัก Competitive Neutrality ไม่ได้บอกว่ารัฐห้ามทำเรื่องเหล่านี้

สิ่งที่ OECD เสนอคือ หากจะมีข้อยกเว้น ข้อยกเว้นนั้นควรโปร่งใส ได้สัดส่วนกับวัตถุประสงค์ และได้รับการทบทวนเป็นระยะ (ONE MP)


กล่าวอีกอย่างหนึ่งคือ

รัฐสามารถแทรกแซงตลาดได้แต่รัฐควรอธิบายให้ได้ว่าทำไมต้องแทรกแซงและทำไมต้องเลือกวิธีที่บิดเบือนการแข่งขันมากที่สุด

นี่ต่างหากคือโจทย์ที่ประเทศไทยยังพูดกันน้อยเกินไป

ทุกวันนี้เรามักเรียกร้องให้ กขค. แข็งแรงขึ้นเมื่อบริษัทเอกชนรายใหญ่ใช้‘อำนาจเหนือตลาด’ แต่กลับไม่ค่อยมีใครตั้งคำถามในระดับเดียวกัน เมื่ออำนาจที่ทำให้การแข่งขันเสียสมดุลมาจากหน่วยงานของรัฐเอง

ทั้งที่ในทางเศรษฐศาสตร์ ผลลัพธ์แทบไม่ต่างกัน

หาก SME ถูกกีดกันออกจากตลาด ไม่ว่าคนที่กีดกันจะเป็นบริษัทขนาดใหญ่ รัฐวิสาหกิจ หรือกฎระเบียบของกระทรวง ความเสียหายต่อการแข่งขันเกิดขึ้นเหมือนกัน

และถ้าเรายอมให้ Competition Law ตรวจสอบได้เฉพาะ ‘อำนาจเอกชน’ แต่ไม่สามารถตั้งคำถามกับ ‘อำนาจรัฐ’ ได้ เราอาจกำลังรักษาการแข่งขันเพียงครึ่งเดียว

ประเทศไทยจึงอาจต้องเปลี่ยนคำถามจาก

‘กขค. มีอำนาจกำกับรัฐหรือไม่’

ไปเป็นคำถามที่สำคัญกว่า

‘เมื่อรัฐลงมาเป็นผู้เล่นในตลาดเหตุใดรัฐจึงไม่ควรถูกตรวจสอบด้วยมาตรฐานการแข่งขันเดียวกับคนอื่น?’

เพราะรัฐมีสิทธิเป็นผู้กำหนดกติกา รัฐมีสิทธิเป็นเจ้าของกิจการ และรัฐอาจมีเหตุผลที่จะเข้าแทรกแซงตลาด

แต่สิ่งหนึ่งที่รัฐไม่ควรมี คือ ‘สิทธิที่จะเป็นทั้งผู้เล่นผู้ตัดสินและผู้เขียนกติกาในเกมเดียวกันโดยไม่มีใครตรวจสอบ’

หาก กขค. มีหน้าที่รักษาการแข่งขันที่เป็นธรรมจริง สนามที่ต้อง‘กล้า’ เดินเข้าไปตรวจสอบในอนาคตอาจไม่ใช่เฉพาะบริษัทใหญ่หรือแพลตฟอร์มดิจิทัล

แต่อาจเป็นสนามที่ยากที่สุดเสียเอง

นั่นคือสนามที่คู่แข่งขันชื่อว่า ‘รัฐ’