CBAM คืออะไร? หลัง EU เตรียมประกาศใช้มีผล 1 ต.ค. 66 ทำ ‘ส่งออกไทย’ เจอผลกระทบ

ศูนย์วิจัยกสิกรไทย วิเคราะห์ผลกระทบ หลังที่ประชุมสมาชิกรัฐสภายุโรป (MEPs) บรรลุข้อตกลงมาตรการปรับราคาคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดน (Carbon Border Adjustment Mechanism: CBAM) โดยมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ วันที่ 1 ตุลาคม 2566 เป็นต้นไป 

ความเป็นมา 

มาตรการ CBAM เป็นส่วนหนึ่งในมาตรการ Fit For 55 ภายใต้นโยบาย the European Green deal ที่มีเป้าหมายให้สหภาพยุโรป (EU) สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ในการลดก๊าซเรือนกระจกสุทธิได้อย่างน้อยร้อยละ 55 ภายในปีค.ศ. 2030 เมื่อเทียบกับปริมาณก๊าซเรือนกระจกในปี ค.ศ. 1990 และลดลงเหลือศูนย์ (Net Zero) ภายในปีค.ศ. 2050  

โดยมาตรการ CBAM นำมาปรับใช้เพื่อสร้างความเท่าเทียมของต้นทุนราคาคาร์บอนระหว่างสินค้าภายใน EU ที่มีการบังคับใช้ระบบการซื้อขายใบอนุญาตปล่อยก๊าซเรือนกระจก (EU’s Emission Trading System : EU ETS) กับสินค้าที่ผลิตภายนอก EU ผ่านการปรับราคาคาร์บอน เพื่อเร่งให้ประเทศคู่ค้าของ EU มีการดำเนินการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกอย่างจริงจัง 

ล่าสุดในวันที่ 13 ธันวาคม 2565 ที่ประชุมสมาชิกรัฐสภายุโรป (MEPs) ได้บรรลุข้อตกลงเบื้องต้น ในการบังคับใช้มาตรการ CBAM โดยจะเริ่มบังคับใช้กับอุตสาหกรรมเป้าหมาย ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2566 เป็นต้นไป

ภายหลังจากที่คณะกรรมาธิการยุโรป (European Commission) ได้เสนอร่างกฎหมาย CBAM ในเดือนกรกฎาคม 2564 และได้รับการปรับปรุงโดยรัฐสภายุโรป เมื่อ 22 มิถุนายน 2565 ที่ผ่านมา  

ทั้งนี้ในวันที่ 19 ธันวาคม 2565 รัฐสภายุโรป และรัฐบาลของประเทศสมาชิก EU ได้บรรลุข้อตกลงลดการบังคับใช้ระบบ EU ETS ให้มีบทบาทน้อยลง เพื่อให้สอดคล้องกับการเริ่มบังคับการเก็บค่าธรรมเนียมคาร์บอนจากมาตรการ CBAM ในปี 2569 จนสิ้นสุดบทบาทของ EU ETS เพื่อบังคับใช้มาตรการ CBAM อย่างเต็มรูปแบบในปี 2577 

การดำนินการช่วงเริ่มต้น ในช่วง 3 ปีแรกตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2566 เป็นต้นไป สินค้านำเข้าของผู้ประกอบการส่งออกจากประเทศที่ไม่ใช่สมาชิก EU ที่มีราคาสูงกว่า 150 ยูโร ในอุตสาหกรรมเป้าหมายจะยังไม่ต้องเสียค่าธรรมเนียมคาร์บอน แต่จะต้องรายงานปริมาณการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ของสินค้าที่จะนำเข้าไปยัง EU เท่านั้น  

โดยอุตสาหกรรมเป้าหมาย มีดังนี้ 

อุตสาหกรรมเป้าหมายสำหรับสินค้านำเข้าที่จะต้องปฏิบัติตามกลไก CBAM ได้แก่ ซีเมนต์ บริการไฟฟ้า ปุ๋ย เหล็กและเหล็กกล้า และอะลูมิเนียม และข้อเสนอเพิ่มเติมของรัฐสภายุโรปซึ่งครอบคลุม ไฮโดรเจน การปล่อยก๊าซเรือนกระจกทางอ้อม และอุตสาหกรรมปลายน้ำ ที่ใช้วัตถุดิบในอุตสาหกรรมเป้าหมายเป็นส่วนประกอบ เช่น ตะปูเกลียว นอต เป็นต้น 

โดยผู้นำเข้านั้น จะต้องเป็นผู้นจะต้องเป็นผู้นำเข้าที่ได้รับอนุญาต (Authorization) และมีการรายงานข้อมูลตามกลไก CBAM (CBAM Declaration) โดยในช่วงเปลี่ยนผ่าน (Transitional Period: ตุลาคม 2566 – 2568) จะเป็นการรายงานข้อมูลเท่านั้น ยังไม่มีการก าหนดค่าธรรมเนียม เพื่อให้ผู้ประกอบการมีช่วงเวลาในการปรับตัว

โดยจะต้องมีการรายงานข้อมูลทุกไตรมาส ประกอบด้วย 

1. ปริมาณการนำเข้าสินค้า 

2. ปริมาณการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ (embedded CO2 emission) ทั้ง Direct และ Indirect Emissions ที่เกิดขึ้นจากกิจกรรมการผลิต และตรวจสอบโดยผู้ตรวจสอบที่ได้รับอนุญาต และ

3. ค่าธรรมเนียมคาร์บอนที่จ่ายสำหรับก๊าซเรือนกระจกที่เกิดขึ้นในประเทศต้นทางของสินค้านำเข้าระยะต่อไป 

ภายในปี 2568 ทาง EU จะทำการพิจารณาผลการดำเนินมาตรการ CBAM จากข้อมูลที่ได้รับในช่วงเปลี่ยนผ่าน ก่อนจะพิจารณาบังคับใช้การคิดค่าธรรมเนียมคาร์บอนตั้งแต่ปี 2569 เป็นต้นไป รวมถึงการขยายขอบเขตอุตสาหกรรมเป้าหมายของ CBAM ให้ครอบคลุมอุตสาหกรรมที่บังคับใช้ในระบบ EU ETS เช่น สารอินทรีย์พื้นฐาน พลาสติกและโพลีเมอร์ แก้ว เซรามิก ยิปซัม กระดาษ เป็นต้น  

พร้อมทั้งลดบทบาทของระบบ EU ETS ลงจนสิ้นสุดลงภายในปี 2577 ซึ่งผู้ประกอบการส่งออกสินค้าไปยัง EU ควรเตรียมความพร้อมด้านระบบวัดผลและรายงานปริมาณการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่เกิดจากกระบวนการผลิตของสินค้าตนเองตามมาตรฐานที่กำหนดเพื่อเตรียมพร้อมรับมือการดำเนินมาตรการ 3CBAM ของ EU 

ทั้งนี้มาตรการ CBAM จะเริ่มบังคับใช้เต็มรูปแบบในปี2569 ซึ่งจะต้องมีการรายงานข้อมูลพร้อมยื่นหลักฐานการจ่ายค่าธรรมเนียม CBAM Certificates ภายในวันที่ 31 พ.ค. ของทุกปี 

โดยข้อมูลดังกล่าวประกอบด้วย 
 

• ปริมาณสินค้าที่นำเข้าในระหว่างปีที่ผ่านมา 
• ปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของสินค้าที่นำเข้ามาใน EU มีการตรวจสอบโดยผู้ตรวจสอบที่ได้รับอนุญาต 
• CBAM Certificates ที่เป็นหลักฐานการจ่ายค่าธรรมเนียมคาร์บอนตามปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของสินค้าที่นำเข้า โดยจะคิดค่าธรรมเนียมจากค่าเฉลี่ยรายสัปดาห์ของราคาในระบบ EU ETS3 ซึ่งผู้นำเข้าจะได้รับการลดภาระค่าธรรมเนียมตามสัดส่วนที่ได้ชำระค่าธรรมเนียมคาร์บอนในประเทศต้นกำเนิดสินค้าแล้ว หรือตามสัดส่วนปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจก แบบให้เปล่า (Free Allowances) ที่ EU ได้อนุญาตให้แก่ผู้ประกอบการภายใน EU 
• ทั้งนี้ หากไม่มีการยื่นหลักฐาน CBAM Certificates ครบตามจำนวนและภายในเวลาที่กำหนด ผู้นำเข้าสินค้านั้นจะต้องโดนโทษในอัตรา 3 เท่า ของราคาเฉลี่ยในปีก่อนหน้า ต่อ 1 CBAM Certificate ที่ยังไม่ได้ส่งมอบ และยังคงต้องทำการซื้อและส่งมอบ CBAM Certificate ให้ครบ ตามจำนวนที่กำหนดสำหรับการนำเข้าสินค้า นั้น 

การเตรียมยกเลิกระบบ EU ETS และจัดตั้งระบบ EU ETS ใหม่  

มาตรการ CBAM เป็นการดำเนินการที่ขยายบทบาทของระบบการซื้อขายก๊าซเรือนกระจก หรือ EU ETS ที่เดิมจำกัดเฉพาะอุตสาหกรรมภายใน EU ที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูง ไปสู่อุตสาหกรรมชนิดเดียวกัน ที่มีการนำเข้ามาใน EU เพื่อให้มีความทัดเทียมกันระหว่างผู้ประกอบการในและนอก EU  

โดยเฉพาะต้นทุนที่ผู้ประกอบการใน EU ต้องแบกรับจากข้อบังคับการจ่ายค่าค่าธรรมเนียมชดเชยคาร์บอนภายใต้ระบบ EU ETS ซึ่งหากเปลี่ยนสู่ระบบ CBAM แล้ว ผู้ประกอบการภายใต้อุตสาหกรรมเป้าหมายทุกคนที่ต้องการขายสินค้าใน EU จะต้องจ่ายค่าธรรมเนียมการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในราคาเดียวกันไม่ว่ากระบวนการผลิตจะเกิดขึ้นในหรือนอก EU ก็ตาม 

ทั้งนี้ ล่าสุดเมื่อวันที่ 19 ธันวาคม 2565 สมาชิกรัฐสภายุโรป (MEPs) และรัฐบาลประเทศสมาชิก EU ได้บรรลุข้อตกลงเพื่อยกระดับการดำเนินการเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของ EU โดยตั้งเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกลง 62% ภายในปี 2573 ผ่านการปรับปรุงระบบการซื้อขายใบอนุญาตปล่อยก๊าซเรือนกระจก (EU ETS) ให้สอดคล้องกับการปรับใช้มาตรการ CBAM โดยจะเริ่มลดบทบาทของระบบ EU ETS ลงตั้งแต่ปี 2569 จนสิ้นสุดในปี 2577 

โดยมีรายละเอียดดังนี้ 
 

• ทะยอยลดการจัดสรรใบอนุญาตให้เปล่าตั้งแต่ปี 2569และยกเลิกในปี 2577 
• รายได้จากการจำหน่ายสิทธิในระบบ EU ETS จำนวน 24% จะนำไปเป็นทุนสำองเพื่อรักษาเสถียรภาพของราคาในตลาด EU ETS 
• เพิ่มการขนส่งทางเรือเข้าสู่ระบบ EU ETS และจัดทำระบบ EU ETS II ซึ่งเป็นระบบเฉพาะสำหรับภาคพลังงานและนำมันสำหรับการขนส่งทางบก และภาคอาคารและการก่อสร้าง ซึ่งจะเริ่มการบังคับใช้ในปี 2570 หรืออาจเลื่อนการบังคับใช้เป็นปี 2571 ได้ หากราคาพลังงานยังคงอยู่ในระดับสูง และมีกลไกรักษาเสถียรภาพของราคาภายใต้EU ETS II ผ่านการปรับโควต้าสิทธิ free allowance เพิ่มขึ้น หากราคา allowance สูงกว่า 45 ยูโรต่อตัน 

ผลกระทบต่อผู้ส่งออกไทย 

ในภาพรวมนั้น การส่งออกของไทยไปยัง EU ในกลุ่มอุตสาหกรรมเป้าหมายหลักของ CBAM มีสัดส่วนไม่มากนัก โดยมีการส่งออกหลักใน 2 อุตสาหกรรมเป้าหมาย ได้แก่ เหล็ก เหล็กกล้าและผลิตภัณฑ์และอะลูมิเนียม ซึ่งมีมูลค่าการส่งออกรวมในปี 2564 อยู่ที่ 18,100 ล้านบาท หรือคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 2.3 ของมูลค่าการส่งออกรวมไปยัง EU และคิดเป็น 5.8% ของมูลค่าการส่งออกสินค้าประเภทเดียวกันทั้งหมด โดยมีจำนวนผู้ส่งออกเกี่ยวข้องจำนวน 1,298 ราย 

อย่างไรก็ดี แม้ตลาด EU จะไม่ใช่ตลาดหลักของผู้ส่งออกไทยในอุตสาหกรรมภายใต้ CBAM ผู้ประกอบการส่งออกไทย ก็ยังควรเร่งปรับตัวรองรับมาตรการดังกล่าว เพื่อรักษาฐานลูกค้าใน EU และอาจมีโอกาสในการขยายตลาดเพิ่มเติมหากผู้ส่งออกจากประเทศอื่นไม่สามารถปรับตัวรองรับมาตรการได้ทัน ประกอบกับ ยังเป็นการเตรียมความพร้อมรองรับการดำเนินมาตรการในประเทศอื่นๆ ที่มีแนวโน้มไปในทิศทางเดียวกับ EU เช่น สหรัฐอเมริกา ซึ่งอยู่ระหว่างการพิจารณากฎหมาย US Clean Competition Act และอาจจะเริ่มมีการเก็บค่าธรรมเนียมคาร์บอนในปี 2569 เช่นเดียวกัน 

ทั้งนี้ หาก EU เริ่มมีการเก็บค่าธรรมเนียมคาร์บอน จะเพิ่มต้นทุนแก่ผู้ประกอบการในช่วงระหว่าง 16-270 ยูโรต่อสินค้านำเข้า 1 ตัน แตกต่างไปในแต่ละอุตสาหกรรมขึ้นอยู่กับปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของการผลิตสินค้าต่อหน่วย (Emission Factor) และปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกแบบให้เปล่า (Free Allowances) ที่ EU อนุญาต และเมื่อระบบ EU ETS ถูกลดบทบาทโดยสมบูรณ์ในปี 2577 

ค่าธรรมเนียมคาร์บอนที่ผู้ประกอบการต้องจ่ายจะขึ้นอยู่กับปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ซึ่งสินค้าที่ตามอุตสาหกรรมเป้าหมายในระยะแรกของมาตรการ CBAM ที่มีสัดส่วนการส่งออกไป EU สูง เช่น อะลูมิเนียม และเหล็ก ถือว่ามีค่า Emission Factor สูง 

นอกจากนี้ ในระยะต่อไป มีความเป็นไปได้ที่สหภาพยุโรปและสหรัฐฯ จะพิจารณาขยายขอบเขตประเภทอุตสาหกรรมและขอบเขตการคิดค่าธรรมเนียมปริมาณก๊าซเรือนกระจกในทุกมิติตลอด Value Chain ซึ่งจะรวมจำนวนก๊าซเรือนกระจกจากการซื้อวัตถุดิบหรืออุปกรณ์ที่ใช้ในการผลิต กระบวนการขนส่งสินค้า นอกเหนือจากการคิดค่าธรรมเนียมจากปริมาณก๊าซเรือนกระจกจากกระบวนการผลิตเท่านั้น  

ดังนั้น ผู้ประกอบการส่งออกไทยที่เป็น Supply Chain ของอุตสาหกรรมเป้าหมาย ก็ควรเร่งปรับตัวเตรียมความ พร้อมในเรื่องดังกล่าว เนื่องจากอาจได้รับผลกระทบในอนาคตด้วยเช่นเดียวกัน