ในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา การกำกับดูแล “แพลตฟอร์มดิจิทัล” ของประเทศไทยไม่ได้อยู่ในมือหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งอีกต่อไป แต่กำลังกลายเป็นระบบกำกับดูแลหลายชั้น (Multi-layer Regulation) ที่แต่ละหน่วยงานรับผิดชอบคนละมิติ ตั้งแต่การแข่งขันทางการค้า การคุ้มครองผู้บริโภค ความปลอดภัยไซเบอร์ ไปจนถึงโครงสร้างพื้นฐานการสื่อสาร
เมื่อพิจารณาแนวคิดและมาตรการของ คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า (กขค.), สำนักงานพัฒนาธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ (ETDA), กระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม (ดีอี) และ กสทช. จะพบว่าทั้ง 4 หน่วยงานกำลังสร้าง “กฎคนละชุด” สำหรับแพลตฟอร์มเดียวกัน
กขค.มองแพลตฟอร์มในฐานะ “ผู้เล่นทางเศรษฐกิจ”
แนวคิดของ กขค. แตกต่างจากหน่วยงานอื่นอย่างชัดเจน เพราะไม่ได้มองแพลตฟอร์มในฐานะผู้ให้บริการอินเทอร์เน็ตหรือผู้ให้บริการดิจิทัล แต่เป็น “ผู้ประกอบธุรกิจ” ที่อาจมีอำนาจเหนือตลาด
สาระสำคัญของแนวทางใหม่ คือ ป้องกันการใช้อำนาจตลาดของแพลตฟอร์มขนาดใหญ่ ห้ามเลือกปฏิบัติต่อผู้ค้าหรือร้านค้าควบคุมการจัดอันดับสินค้า (Ranking) ควบคุมการใช้ข้อมูลผู้ค้าเพื่อแข่งขันกับผู้ค้า ตรวจสอบ Self-Preferencing ป้องกันการผูกขาดผ่านอัลกอริทึม เพิ่มความโปร่งใสในการกำหนดเงื่อนไขบริการ
กขค. จึงไม่ได้สนใจว่าแพลตฟอร์มมีข่าวปลอมหรือไม่ แต่สนใจว่า “การแข่งขันเป็นธรรมหรือไม่” แนวคิดนี้ใกล้เคียงกับ EU Digital Markets Act (DMA) มากกว่ากฎหมายด้านความมั่นคงไซเบอร์
ETDAมองแพลตฟอร์มเป็น “ผู้ให้บริการที่ต้องรับผิดชอบ”
ETDA ใช้แนวคิดภายใต้กฎหมาย Digital Platform Services (DPS) หัวใจสำคัญคือ ให้แพลตฟอร์มต้องแจ้งการประกอบธุรกิจกำหนดหน้าที่ในการบริหารความเสี่ยง คุ้มครองผู้บริโภค จัดการสินค้าผิดกฎหมาย ตรวจสอบตัวตนผู้ขาย เปิดเผยเงื่อนไขบริการ
รายงานข้อมูลต่อ ETDA ส่งเสริม Self-Regulation ผ่านแนวปฏิบัติและคู่มือมาตรฐาน ETDA จึงไม่ได้ใช้แนวคิด “ควบคุม” อย่างเดียว แต่เน้นให้แพลตฟอร์มสร้างระบบกำกับดูแลตนเอง (Self-Regulation) ภายใต้กรอบของรัฐ
แนวคิดของ ETDA จึงคล้าย Digital Services Act (DSA) ของสหภาพยุโรปมากกว่า ที่ผ่านมา ETDA ทำหน้าที่เหมือนนายทะเบียนรับจดทะเบียอย่างเดียว พอเกิดเรื่องร้องเรียน ไม่สามารถลงดาบจัดการอะไรได้ ต้องให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องเข้ามาดูแล กรณีเรื่องร้องเรียนของโบลด์ที่สุดท้ายแล้วต้องให้กรมการขนส่งทางบกเข้ามาจัดการซึ่งสุดท้ายแล้วก็แค่ไกล่เกลี่ยพักการให้บริการคนขับชั่วคราว ขณะที่หลายฝ่ายอยากได้อะไรที่ทำให้คนทำผิดรับผิดชอบมากกว่านี้
ดีอี มองแพลตฟอร์มเป็น “กลไกควบคุมอาชญากรรมออนไลน์”
แนวคิดของกระทรวงดีอี แตกต่างออกไปอีกระดับ เป้าหมายหลักไม่ได้อยู่ที่การแข่งขันหรือการค้า แต่เป็น แก้ปัญหาแก๊งคอลเซ็นเตอร์ บัญชีม้า เว็บพนัน ข่าวปลอม หลอกลวงออนไลน์ ความมั่นคงไซเบอร์ จึงผลักดันการปรับปรุงกฎหมาย เช่น พ.ร.ก.มาตรการป้องกันและปราบปรามอาชญากรรมทางเทคโนโลยี พ.ร.บ.คอมพิวเตอร์
การยกระดับการกำกับแพลตฟอร์มให้ร่วมรับผิดชอบต่อความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการหลอกลวงออนไลน์ กล่าวอีกนัยหนึ่ง ดีอีมองว่า “แพลตฟอร์มต้องมีหน้าที่ช่วยรัฐจัดการอาชญากรรม”
บทบาทของดีอี ไม่ต่างจาก ETDA มาก เพราะเป็นหน่วยงานในกำกับจะบอกว่า ดีอี กำกับแพลตฟอร์มผ่าน ETDA ก็ไม่ผิดนักที่ผ่านมาคนที่ออกมารแอคติ้งมากที่สุดคือปลัดกระทรวงฝ่ายการเมืองนั้นสงวนท่าที แสดงออกเพียงการให้นโยบาย
กสทช.มองแพลตฟอร์มผ่านมิติ “โครงสร้างพื้นฐานการสื่อสาร”
กสทช. ไม่ได้กำกับแพลตฟอร์มทุกประเภทเหมือน ETDA แต่จะเข้าไปกำกับเมื่อแพลตฟอร์มเกี่ยวข้องกับ OTT Streaming IPTV Video Platform การเผยแพร่เนื้อหา โครงข่ายโทรคมนาคม โครงสร้างพื้นฐานด้านการสื่อสาร
แนวคิดสำคัญของ กสทช. คือ ความเป็นธรรมของการแข่งขันระหว่าง OTT กับผู้รับใบอนุญาตเดิม Must Carry การใช้โครงข่าย การคุ้มครองผู้บริโภคด้านกิจการกระจายเสียง การบริหารคลื่นความถี่ ความมั่นคงของโครงสร้างพื้นฐานสื่อสาร กสทช. จึงมองแพลตฟอร์มในฐานะ “ส่วนหนึ่งของระบบสื่อสารของประเทศ”
กสทช.อาจจะอ้างว่า OTT สตรีมมิ่ง อยู่ในงานด้านโทรทัศน์ และเนื้อหาที่กสทช.ต้องเข้าไปดู แต่ด้วย ข้ออุปสรรคภายใน ที่ กสทช.ยังไม่ได้ข้อยุติเรื่องภายในบอร์ด ความชัดเจนของมาตรการกำกับ ทั้ง OTT สตรีมมิ่ง จึงยังไม่ไปไหน มีเพียงสิ่งที่สำนักงาร่างไว้ในกระดาษ และยังไม่ออกฤทธิ์ เว้นแต่เกิดกรณีอะไรแรงๆขึ้นมาก็จะออกมาสักครั้ง
วิเคราะห์เปรียบเทียบ
หากเปรียบเทียบแนวคิดทั้ง 4 หน่วยงาน จะพบว่ามองแพลตฟอร์มคนละมิติ
กขค. มองว่าแพลตฟอร์มคือ “ผู้มีอำนาจทางเศรษฐกิจ” จึงเน้นการแข่งขันที่เป็นธรรม
ETDA มองว่าแพลตฟอร์มคือ “ผู้ให้บริการดิจิทัล” จึงเน้นความโปร่งใส ความรับผิดชอบ และการคุ้มครองผู้ใช้บริการ
กระทรวงดีอี มองว่าแพลตฟอร์มคือ “ด่านหน้าในการป้องกันอาชญากรรมไซเบอร์” จึงเน้นการบังคับใช้กฎหมายและความมั่นคง
กสทช. มองว่าแพลตฟอร์มคือ “ส่วนหนึ่งของระบบสื่อและโทรคมนาคม” จึงเน้นการแข่งขันในกิจการสื่อและโครงสร้างพื้นฐาน
ในทิศทางเดียวกันมีเริ่มมีความทับซ้อน
แม้แต่ละหน่วยงานมีภารกิจต่างกัน แต่เริ่มเกิดพื้นที่ทับซ้อนหลายด้าน เช่น ETDA และ ดีอี ต่างกำกับการจัดการเนื้อหาผิดกฎหมายและการลดความเสี่ยงบนแพลตฟอร์ม กขค. และ กสทช. ต่างให้ความสำคัญกับการแข่งขันในตลาดดิจิทัล โดยเฉพาะบริการ OTT และแพลตฟอร์มสื่อ ETDA และ กขค. ต่างผลักดันให้แพลตฟอร์มมีความโปร่งใสในการกำหนดเงื่อนไขและอัลกอริทึม แม้จะมีวัตถุประสงค์ต่างกัน ดีอีและ ETDA ต่างต้องอาศัยข้อมูลจากแพลตฟอร์มเพื่อบังคับใช้กฎหมายและคุ้มครองผู้ใช้
หากไม่มีการประสานงาน ผู้ประกอบการอาจต้องปฏิบัติตามข้อกำหนดหลายชุดจากหลายหน่วยงานพร้อมกัน เชื่อว่าในอนาคตจะต้องมีการทำงานซ้ำซ้อน หรือกระโดดหลบความรับผิดชอบเกิดขึ้น อาจจะต้องรอให้เอกชน ประชาชน หรือผู้บริโภคเกิดผลกระทบก่อนจึงจะรู้สึก
ไม่มีอำนาจ แต่ทำมากกว่า
หน่วยงาน ที่มีบทบาท แม้ไม่ใช้องค์กรกำกับ มีบทบาทชัดเจน คือ สภาองค์กรองค์กรของผู้บริโภค แม้ไม่มีกฎหมาย แต่เป็นกองหน้าจัดหนักที่สุด ล่าสุดนำผู้บริโภคที่ได้รับความเสียหาย ฟ้องแพลตฟอร์มต่างชาติ ในฐานะที่เป็นช่องทางให้มิจฉาชีพหลอกลวงประชาชน โดยออกรับตั้งแต่แรกว่า ไม่ได้หวังว่าจะชนะคดี แต่เป็นการทำให้แพลตฟอร์มรู้ว่า ผู้บริโภค มี สิทธิ และได้รับความเสียหาย แพลตฟอร์มควรต้องมีส่วนรับผิดชอบ กับความเสียหายที่เกิดขึ้น
ทิศทางการกำกับดูแลแพลตฟอร์มของไทยกำลังเปลี่ยนจากการกำกับแบบ “รายหน่วยงาน” ไปสู่การกำกับแบบ “ระบบนิเวศ” (Digital Platform Ecosystem Regulation) ที่หลายองค์กรใช้อำนาจร่วมกัน
ความท้าทายในระยะต่อไปไม่ใช่การออกกฎเพิ่ม แต่คือ การสร้าง Regulatory Coherence หรือความสอดคล้องของกฎระหว่าง กขค., ETDA, กระทรวงดีอี และ กสทช. หากสามารถบูรณาการบทบาทได้ จะช่วยลดภาระการกำกับซ้ำซ้อน สร้างความชัดเจนให้ผู้ประกอบการ และทำให้ประเทศไทยมีกรอบกำกับดูแลแพลตฟอร์มที่ทั้งส่งเสริมการแข่งขัน คุ้มครองผู้บริโภค รักษาความมั่นคง และเอื้อต่อการพัฒนาเศรษฐกิจดิจิทัลในระยะยาว โดยสอดคล้องกับแนวโน้มการกำกับดูแลแพลตฟอร์มในระดับสากลมากขึ้น
